Die Economic Partnership Agreements: Paradigmenwechsel im Handel der EU mit dem globalen Süden

Neue Handelsabkommen der EU wie TTIPCETATISA werden breit und kontrovers diskutiert. In den österreichischen Debatten hingegen wenig präsent ist eine neue Generation von Handelsabkommen der EU mit den Staaten der AKP-Gruppe – die „Economic Partnership Agreements“, kurz EPAs. Diese könnten jedoch weitreichende Folgen für viele Länder des globalen Südens haben und lokale Entwicklungsziele gefährden. Das ungleiche Verhältnis der EU zu den Ländern des globalen Südens scheint sich durch die EPAs festzuschreiben.

Von Franziska Foissner (A&W-Blog)

Eine neue Generation von Handelsabkommen mit den AKP-Staaten

Die Verhandlungen zu den EPAs wurden Anfang der 2000er-Jahre aufgenommen. Die EPAs sind bilaterale Handelsabkommen, die die EU mit einzelnen Ländern oder regionalen Zusammenschlüssen der AKP-Gruppe (Organisation Afrikanischer, Karibischer und Pazifischer Staaten) verhandelt, zu der 79 Länder, darunter beispielsweise die Länder Afrikas südlich der Sahara (außer Südsudan), Belize, Bahamas, die Dominikanische Republik, Jamaika, Guyana, Fidschi, Kiribati, Mikronesien, Osttimor und Papua-Neuguinea, gehören. Aktuell sind in 32 AKP-Staaten regionale EPAs in Kraft, darunter in 14 Staaten Subsahara-Afrikas, 14 Staaten der Karibik und vier Staaten des Pazifiks.

Im Handel der EU mit dem globalen Süden markieren die EPAs einen Paradigmenwechsel: Die Lomé-Abkommen, die von 1975 bis 2000 das Verhältnis der EU zu den AKP-Staaten und damit auch die Handelspolitik charakterisierten, ermöglichten ungleiche Handelspräferenzen. Unter den Lomé-Abkommen konnten die AKP-Staaten EU-Importe mit Zöllen belegen und hatten gleichzeitig freien Marktzugang zur EU. Unter den EPAs sind hingegen reziproke Handelspräferenzen – also Zollliberalisierungen für beide Handelspartner*innen – vorgesehen. Rund 80 Prozent der Importzölle in den AKP-Staaten sollen unter den EPAs abgeschafft werden. Folglich erwarten die Partnerländer aus dem globalen Süden Liberalisierungen in vielen bisher geschützten Sektoren.

Im Gegensatz zu den Lomé-Abkommen werden die EPAs nicht mit den AKP-Staaten als ganzem Block verhandelt, sondern bilateral mit einzelnen Ländern oder regionalen Zusammenschlüssen. Das verbessert die relative Verhandlungsmacht der EU. Während auf multilateraler Ebene der WTO viele kontroverse Bestimmungen aktuell nicht verankert werden können, ist dies für die EU auf bilateraler Ebene eher möglich. Das wird auch in den bisherigen EPA-Abschlüssen sichtbar.

Mit Ghana hat die EU etwa bereits 2016 ein vorläufiges Abkommen, ein sogenanntes „Interim EPA“ (iEPA), unterzeichnet. Dieses Abkommen soll die bilateralen Handelsbeziehungen regeln, bis eine Einigung mit dem regionalen Zusammenschluss ECOWAS, der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft, der auch Ghana angehört, erzielt werden kann. Das iEPA wird von Kritiker*innen unter anderem als Mittel verstanden, die Absatzmärkte für Güter aus der EU zu sichern. Zusätzlich soll mit dieser Handelspolitik der Zugang zu billigen Rohstoffen und billiger Arbeitskraft aus Ghana sichergestellt werden. Auf ghanaischer Seite wurde das iEPA insbesondere von Exporteuren von verarbeiteten Thunfisch, Ananas, Kakaobutter und Kakaopaste sowie frischem Gemüse forciert. Hätte Ghana das iEPA nicht unterzeichnet, wären jene Exportsektoren stark von einem eingeschränkten Marktzugang betroffen gewesen.

Mögliche Folgen für die Länder des globalen Südens

Lokaler Widerstand in den einzelnen AKP-Staaten hat in beinahe allen Verhandlungen für regionale EPAs zu Verzögerungen geführt. Kritiker*innen der EPAs unterstreichen, dass deren Unterzeichnung erst durch die starken Machtasymmetrien zwischen der EU und den AKP-Staaten ermöglicht wurde. Befürchtet wird vor allem, dass das Ausmaß der Liberalisierung und insbesondere das vorgesehene Zeitfenster dafür mit lokalen Entwicklungszielen kaum vereinbar ist. Ähnlich wie bei TTIP, CETA und TISA gehen auch die Bestimmungen der EPAs weit über reine Zollsenkungen hinaus. Die lokale Politikgestaltung in den AKP-Staaten wird dadurch eingeschränkt, was beispielsweise die Implementierung einer aktiven staatlichen Industriepolitik verhindert.

Mögliche negative Folgen für die auf den Rohstoffexport ausgerichteten Ökonomien im globalen Süden lassen sich anhand des iEPAs von Ghana aus dem Jahr 2016 gut nachzeichnen.

Grafik: A&W-Blog

Deindustrialisierung

Der Anteil der verarbeitenden Industrie am BIP schrumpft in Ghana seit den 1990er-Jahren und den Liberalisierungsmaßnahmen der Strukturanpassungsprogramme kontinuierlich.Mit der erneuten umfassenden Handelsliberalisierung unter dem iEPA wird auch in Ghana eine weitere Deindustrialisierung befürchtet, denn durch die Reduktion der Importzölle ist ein starker Anstieg billiger verarbeiteter Importe aus der EU und die Verdrängung lokaler verarbeitender Industrie zu erwarten. Notwendige Schutzzölle für neue Industrien werden durch das iEPA verunmöglicht, und bestehende Industrien haben infolge der Zollreduktion mit größerem Wettbewerb mit EU-Importen zu kämpfen.

Gefährdete lokale Ernährungssicherung

Auch die Importzölle für viele landwirtschaftliche Produkte werden im Zuge des iEPAs liberalisiert. Unter der gemeinsamen Agrarpolitik subventioniert die EU die Lebensmittelproduktion und exportiert Lebensmittel, beispielsweise Hühnerfleisch, teilweise zu einem Preis unter den Produktionskosten. Die Importzollliberalisierung des iEPAs verschärft die Probleme für Produzent*innen dieser Lebensmitteln.

Während sich die Exportbedingungen für ghanaische „Cash-Crops“, wie Kakao, Cashews, Bananen und Mangos, verbessern, kommen Produzent*innen von Lebensmitteln für den lokalen Konsum weiter unter Druck. Das gefährdet die lokale Ernährungssicherung, macht Bäuer*innen von fluktuierenden Weltmarktpreisen abhängig und schreibt für Ghana eine Wirtschaftsentwicklung fest, die auf Agrargüterexport basiert.

Fehlende Perspektiven in der Lebensmittelproduktion für den lokalen Konsum und in der verarbeitenden Industrie führen neben dem Fokus auf den „Cash Crop“-Export zu einer zunehmenden Abhängigkeit vom Rohölexport.

Arbeitslosigkeit

Zudem wird in Ghana befürchtet, dass durch das iEPA die Arbeitslosigkeit stark ansteigen wird. Jobverluste dürften insbesondere die verarbeitende Industrie und die Lebensmittelproduktion betreffen. Erwartet wird auch, dass gering qualifizierte Beschäftigte überdurchschnittlich vom Jobverlust betroffen sind.

Verschärfung einer ungleichen Beziehung

Während die EU positive Entwicklungsperspektiven im Kontext der EPAs propagiert, scheinen die EPAs regionale Entwicklung, nachhaltige Landwirtschaft sowie Industrialisierung nicht zu fördern. Ganz im Gegenteil könnten sich die EPAs hier negativ auswirken.

Zu erwarten ist, dass die EPAs die strukturierenden Tendenzen des globalen Handels – Export von Agrarprodukten und Rohstoffen aus den Ländern des globalen Südes sowie Industriegüter- und Fertigwarenexport aus der EU – festschreiben und globale Ungleichgewichte weiter verstärken. Für viele AKP-Staaten bedeuten die EPAs auch die Weiterführung und Konsolidierung der neoliberalen Umstrukturierung, die unter den Strukturanpassungsmaßnahmen der 1980er-Jahre begonnen wurde.

Perspektiven für eine gerechtere Handelspolitik

Selektive wirtschaftspolitische Maßnahmen werden allerdings nicht ausreichen, um die negativen Folgen dieser umfassenden Liberalisierung zu verhindern. Lokale Entwicklungsziele sind nicht mit der Liberalisierung von 80 Prozent der Importzölle vereinbar. Zudem wird eine aktive staatliche Industriepolitik, die im Anbetracht der drohenden Deindustrialisierung in vielen Ländern notwendig wäre, durch die umfassenden Bestimmungen der EPAs verunmöglicht.

Notwendig wäre es, die Entwicklungsperspektiven in den AKP-Staaten, insbesondere jenen Subsahara-Afrikas, ins Zentrum zu stellen, um ein sozial-ökologisches Wirtschaften zu ermöglichen. Das bedeutet eine Bedürfnisorientierung statt Profitorientierung, um damit ein gutes Leben für alle voranzutreiben. Dies ist nur möglich, wenn das Maß und die Form der Außenverflechtung der lokalen Entwicklung dient und dieser untergeordnet wird. Diese Form der protektionistischen Außenhandelspolitik meint nicht eine totale Abschottung, sondern eine Integration in den Weltmarkt, die nur forciert werden sollte, sofern diese auch den lokalen Entwicklungszielen dienlich ist. Notwendig für eine gerechtere Handelspolitik wäre es also, lokale Wirtschaftskreisläufe zu fördern sowie eine Handelspolitik demokratisch zu erarbeiten und zu kontrollieren.


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