Lockdown before Christmas

Die Ausgangsbeschränkungen sind gelockert, der Handel darf öffnen, ansonsten aber ist der seit 3. November bestehende Soziallockdown abermals prolongiert. Die stete Verlängerung ist der jeweiligen Befristung geschuldet, die die Grundrechtseingriffe von Mal zu Mal demokratisch legitimieren soll. Aber reicht hierfür die einfache Mehrheit?

von Tamara Ehs

Seit Monaten greifen Staaten weltweit in die Grundrechte ein. Der Unterschied zwischen der demokratischen und der autoritären Herangehensweise liegt weniger darin, dass die einen die „Zumutung für die Demokratie“ bedauern, wie es die deutsche Kanzlerin Angela Merkel unternahm, während die anderen die Krise zynisch nutzen, um das weitere Abgleiten ihres Landes in den Autoritarismus zu beschleunigen. Der Unterschied liegt vielmehr darin, dass Demokratien diesen politischen Ausnahmezustand definieren, ihn also inhaltlich und vor allem zeitlich begrenzen.

Die Interparlamentarische Union (IPU) veröffentlichte bereits im März Informationen für „Parlamente in Zeiten der Pandemie“. Ein wesentlicher Punkt, den Parlamente im Rahmen der Krisengesetzgebung sowie bei der Kontrolle ihrer Umsetzung laut IPU beachten müssten, betrifft die Befristung der Maßnahmen, vor allem wenn sich um die Einschränkung von Grund- und Freiheitsrechten handelt. Jedes Gesetz sollte eine sogenannte Sunset Clause beinhalten, also den Tag seines Außerkrafttretens benennen. Die Idee der Sunset Legislation stammt aus dem angloamerikanischen Rechtsraum. Sie unterscheidet sich von der gewöhnlichen Befristung darin, dass Gesetze nicht einfach nach Zeitablauf außer Kraft treten; vielmehr ist die Befristung mit dem Zweck verbunden, begleitend zu evaluieren, ob die gesetzten Ziele erreicht werden konnten. Ihre Intention ist eine bessere staatliche Regulierung. In Krisenzeiten dient die Sunset Legislation dazu, Maßnahmen in kurzen Zeitabständen vom Parlament überprüfen zu lassen.

Die von Österreich in der ersten Akutphase im März gesetzten Maßnahmen hatten zwar großteils eine Befristung mit 31. Dezember vorgesehen, allerdings keine begleitende Überprüfung durch den Nationalrat und auch keine Evaluierung. Erst im September wurde das COVID-19-Maßnahmengesetz dahingehend novelliert, dass wenigstens in allfälligen neuen Lockdown-Verordnungen vorgesehene Ausgangsbeschränkungen und Betretungsverbote von Betriebsstätten erst dann Rechtswirksamkeit erlangen, wenn Einvernehmen mit dem Hauptausschuss des Nationalrats besteht. Deshalb mussten die seit 3. November geltenden Ausgangsbeschränkungen alle zehn Tage verlängert werden. Im Hauptausschuss genügt jedoch eine einfache Mehrheit und somit die Einstimmigkeit der Regierungsparteien. Ein Veto der Opposition ist nicht möglich.

Eine Befristung schützt also nicht vor einer unter Umständen mehrmaligen Verlängerung. Das kann den demokratischen Gehalt dieser Intention, nämlich die Grundrechtseingriffe immer wieder explizit zu legitimieren, erheblich schwächen. In den vergangenen Jahren war dies zum Beispiel in Frankreich im Zusammenhang mit der Antiterrorgesetzgebung zu beobachten: Nach den Terroranschlägen von 2015 war der Ausnahmezustand sechsmal verlängert worden; als ihn die Nationalversammlung dann doch beendete, wurden manche der Notstandsgesetze in die normale Gesetzgebung übergeführt und sind nun fixer Bestandteil der französischen Rechtsordnung. Diese nachhaltige Legalisierung von Normsuspendierungen nennt Matthias Lemke „Ausnahmezustand 2.0“.

Es ist folglich Aufgabe sowie Kontrollfunktion des Parlaments, realiter insbesondere der Oppositionsparteien, nicht nur auf die Befristung der COViD-19-Maßnahmengesetze zu achten, sondern im Sinne der Sunset Legislation jede einzelne Maßnahme – sei sie auch auf den ersten Blick noch so gering – und ihre momentane Verhältnismäßigkeit immer wieder aufs Neue der Diskussion zu unterwerfen, vor allem dann, wenn vonseiten der Regierung ihre Verlängerung verlangt wird. Eine praktikable Möglichkeit läge im Vorschlag des US-Verfassungsrechtlers Bruce Ackerman, jede Verlängerung an ein höheres Zustimmungsquorum zu binden. Auf Österreich angewandt: Basierte die anfängliche Zustimmung im Hauptausschuss noch auf einer einfachen Mehrheit, müsste die erste Verlängerung der Maßnahmen schon eine Zweidrittelmehrheit erlangen, jede neuerliche Befristung eine Dreiviertel-, schließlich Vierfünftelmehrheit usw.

Für den konkreten österreichischen Fall hätte solch eine Vorgehensweise nicht nur eine höhere demokratische Legitimation, sondern auch mehr Rechtssicherheit zur Folge: Im aktuell geltenden lockeren Lockdown dürfen wir arbeiten und shoppen, mehr nicht, wie Michael Wögerer in „100 Worte zum Sonntag“ zu Recht kritisiert. Dass man nun wieder „nur“ von 20 bis 6 Uhr zu Hause sein muss, ist aber keineswegs egal, sondern eine autoritäre Maßnahme. Denn wenn es „sowieso nichts gibt, wo man hingehen könnte“, wenn also ohnehin alle kommerziellen Möglichkeiten der Abendunterhaltung geschlossen sind, ist eine Ausgangsbeschränkung rechtlich überflüssig und soll demnach nur autoritäre Zwecke verfolgen: Psychosozial und körperlich entlastende Tätigkeiten wie das berühmte „Luftschnappen“ waren und sind jederzeit erlaubt. Und ob mich nicht nur tagsüber, sondern auch zwischen 20 bis 6 Uhr mit einem anderen Haushalt treffe, entzieht sich nach geltendem Recht dem Zugriff der Exekutive.

Deshalb fand sich auch in § 17 der COVID-19-Notmaßnahmenverordnung verschämt ein Bestrafungsvorbehalt, um zu verschleiern, dass kaum eine Strafe vor Gericht halten würde. Teile der Opposition hatten schon im November auf Unverhältnismäßigkeit und Rechtsunsicherheit hingewiesen und daher im Hauptausschuss gegen die Verlängerung der Ausgangsbeschränkungen gestimmt. Mit einem höheren Zustimmungsquorum hätten ihre Bedenken aufgegriffen werden müssen.

Tamara Ehs ist Wissensarbeiterin für Demokratie und politische Bildung. Dabei berät sie auch Städte und Gemeinden in partizipativen und konsultativen Prozessen. Sie ist Trägerin des Wissenschaftspreises des österreichischen Parlaments. Soeben ist ihr neuestes Buch „Krisendemokratie“ (Wien: Mandelbaum Verlag 2020) erschienen.

Titelbild: Mike Petrucci on Unsplash

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